毛泽东关于行政体制改革的一段思絮

                                                                               
       摘  要：50年前，在觉察到苏联模式中过分集中的管理体制的弊端之后，毛泽东开始从中国集权的文化传统和欧美分权的政治文化对比的角度来思考中国政治体制改革的理论问题，这确实是一个非常有启发性的、并且值得进一步研究的论题，对今天的行政体制改革仍有着重要的借鉴意义。
      关键词：政治体制改革，政治文化，思想火花
                                                                    
 
 
      “中国将要设50个省区市”的“新闻”在各种媒体上一时间吵得沸沸扬扬，现在虽已尘埃落定，但笔者却由此联想到毛泽东在50年前关于中国行政体制改革的一段思絮：从中国过于集中的行政体制的弊端出发，毛泽东提出了政治体制改革，实质上是如何正确处理集权与分权关系，提高行政效率的问题。毛泽东从中国集权的文化传统和欧美分权的政治文化对比的角度提出并思考问题，这确实是一个非常有启发性的、并且值得进一步研究的论题，对今天的行政体制改革仍有着重要的借鉴意义。
       50年前，在觉察到苏联模式中过分集中的管理体制的弊端之后，毛泽东开始探讨适合中国情况的管理体制问题，以便调动各方面的积极性,当时集中探索了如何处理集权与分权的关系、如何调动中央与地方以及国家、集体与个人建设社会主义的积极性这三个方面的问题。
 
      一、 过于集中对经济发展不利，必须正确处理集权与分权的关系
       从世界现代化的进程来看，集中是后起国现代化过程中必要的和必然的手段，不仅战前成功地走上现代化道路的国家如德国、日本和苏联等都具有集权的特点，而且战后的新兴工业化国家和地区（NICs）也都具有集权的特点。特别是对于苏联来说，当时面临着资本主义的包围和战争威胁，如若不实行集权的体制，不要说实现社会发展，甚至连生存恐怕都是一种奢望。
       但是，肯定集权体制对于后起国家来说具有特别的意义，具有一定的合理性，并不表明对过度地集权的肯定。我们引进了苏联社会主义现代化建设模式，同时也就引进了苏联经济建设过度集中的管理体制，加上中国固有的集权的文化传统，“一五”期间，我国经济体制中过分集中的弊端也开始暴露出来。这些问题引起了毛泽东的高度注意。1956年4月，毛泽东在谈到中央和地方的关系时说，“美国这个国家很发展，它只有一百多年就发展起来了，这个很值得注意。我们恨美国那个帝国主义，帝国主义实在是不好的，但它搞成这么一个发展的国家总有一些原因。它的政治制度是可以研究的。”[]后来，读苏联政治经济学教科书时，他说，“欧洲的好处之一，是各国林立，各搞一套，使欧洲经济发展较快。我国自秦以来形成大帝国，从那以后，少数时间是分裂、割据，多数时间保持统一局面。缺点之一是官僚主义，统治很严，控制太死，地方没有独立性，不能独立发展，大家拖拖沓沓，懒懒散散，过一天算一天，经济发展很慢。”[]直到1966年3月20日在杭州会议上，毛泽东还又一次提及这一问题。他说，“我们的国家，秦以来统一了，秦始皇中央集权，停滞了，长期不发展。我们也许走了错误道路，统一，也有好处，发展了，但要长期下去，也不能发展。”[]这一认识与他早年在《中国革命和中国共产党》中的认识是一致的：“中国虽然是一个伟大的民族国家，虽然是一个地广人众、历史悠久而又富于革命传统和优秀遗产的国家；可是，中国自从脱离奴隶制度进到封建制度以后，其经济、政治、文化的发展，就长期地陷在发展迟缓的状态中。这个封建制度，自周秦以来一直延续了三千年左右。”
      毛泽东提出集权与分权的问题，不仅是为了改变当时经济建设过程中存在的权力集中与分散不适度的局面，而且还为着调动中央与地方两个积极性，“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面，以利于社会主义革命和社会主义建设，较易于克服困难，较快地建设我国的现代工业和现代农业，党和国家较为巩固，较为能够经受风险。”
 
       二、 正确处理中央与地方的关系，扩大地方权力，以利于社会主义建设
        如何正确处理中央与地方的权力关系，是苏联和中国社会主义现代化建设过程中共同存在而又没有得到很好解决的问题。在谈到这个问题时，毛泽东说，“地方的权力过小，对社会主义建设是不利的。”[]中国是一个地域广袤、人口众多、经济文化发展极不平衡的国家，在经济体制上自然应当表现出一定的灵活性，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有，而必须发挥中央和地方两个积极性。由于对这一问题我们尚处于探索的阶段，因而中央和地方权益究竟应当各有多大才合适，我们经验不多，还要研究，毛泽东也只是提出了处理中央与地方关系的基本准则：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”
 
       三、 要正确处理国家企业和职工个人的关系，扩大企业自主权
        自主权，顾名思义就是自己做主的权利。企业作为生产经营的主体却不能享有相应的权利，这是社会主义建设过程中一个长期存在的问题。对于这一问题，毛泽东早在1956年就已经提出思考。他说，把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。你要母鸡多生蛋，又不给它米吃，又要马儿跑得好，又要马儿不吃草。世界上哪有这样的道理！国家和企业，国家和工人、农民“都必须兼顾，不能只顾一头。无论只顾哪一头，都是不利于社会主义，不利于无产阶级专政的。这是一个关系到六亿人民的大问题，必须在全党和全国人民中间反复进行教育。”可见，正确处理国家与企业、个人的关系是整个社会主义时期进行社会主义建设过程中要经常注意解决的重要问题。企业有没有自主权，“对促进生产的发展，还是阻碍生产的发展，关系很大。”
       调动中央和地方、国家和企业各方面的积极性，在当时来说也仅仅是一种尝试和探索，因为集权与分权的问题是一个长期以来一直困扰着我们的管理体制的大问题。毛泽东在读苏联政治经济学教科书时，批评了过去官僚主义、控制太死的弊端之后，接着说：现在，我们的情况完全不同了，全国各省又是统一的，又是独立的。在政治上和经济上都是如此。从政治上来说，各省服从中央的统一领导，服从中央的决议，接受中央的控制，独立地解决本省的问题；而中央的重大决议，又都是同各省商量，共同做出的。从经济上来说，中央要充分发挥地方积极性，不要限制、束缚地方积极性。我们是提倡在全国统一计划下，各省尽可能都搞一整套。
       毛泽东这样说恐怕是高估了当时的实际情况。实际上，我们在很长时间里都是在忙于“收”和“放”的调整中。提出扩大地方自主权之后，1958年就走向极端，来了个权力大下放，在极短的时间内就将绝大部分中央企业事业单位下放给地方，造成了混乱，以后就不再注意扩大地方权力了。十一届三中全会以后，我们重新开始改革过于集中的管理体制，但直到90年代中后期才逐步克服了“一收就死，一放就乱”的被动局面。或许在以指令性计划为主导的前提下，并不容易彻底改变过于集中的管理体制、形成集权与分权有机结合的良性运作环境，因而这也可能就是几十年来“收”、“放”反复的主要原因所在。
       收的目的在于体现中央权威和集中使用有限的资源，放的初衷是要通过扩大地方自主权来克服中央权力过于集中所带来的弊病，充分调动地方在经济和社会发展中的积极性、主动性和创造性。收、放要适度，应以不影响国家必要的集中统一为前提，而不能走到半分割的状态去。这是社会主义现代化建设过程中必须牢记的，这也许是我们从几十年管理体制改革过程中得出的一点经验。
 
      从中国集权的文化传统和欧美分权的政治文化对比的角度提出并思考问题，这确实是一个非常有启发性的、并且值得进一步研究的论题，对今天的行政体制改革仍有着重要的借鉴意义。