刘德中：关于人民当家作主的几点思考

一、 让一部分人先民主起来

　　十七大报告提出，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”“要以扩大党内民主带动人民民主”。

　　实现人民当家作主，人民不仅要参与管理国家和社会事务，而且要首先参与管理和监督本单位的事务。如果对涉及自己具体利益的事务都没有知情权、决策权和监督权，对于自己利益并不直接相关的选举总统的权利又有什么意义呢？鞍钢宪法仍然是非常有现实意义的。毛主席在读苏联《政治经济学教科书》时说：“领导人员以普通劳动者姿态出现，以平等态度待人，改进规章制度，干部参加劳动，工人参加管理，领导人员、工人和技术人员三结合，等等，有很多文章可做。”“劳动者管理国家，管理军队，管理各种企业，管理文化教育的权利，实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保证。……总之，人民必须管理上层建筑，不管理上层建筑是不行的。”


　　我认为，“以扩大党内民主带动人民民主”就是在党内先民主起来。这需要进一步具体化，当前政治体制改革的突破点与目标选择应该是：让一部分人先民主起来。经济体制改革因为让一部分人先富起来而取得了巨大成就。政治体制改革也应该走这样的道路。民主建设尤其应该成为知识分子密集的事业单位特别是科研院所改革的关键。科研院所等事业单位应该成为实践党内民主和人民民主的先锋、模范和表率。


　　科研院所的一个突出特点，就是其成员学历高，学士、硕士、博士比比皆是。由于他们大部分都受过良好的高等教育，民主素质与对民主的需求相对比较高，让他们先民主起来有利于充分调动最大多数人的积极性，创造人才脱颖而出的良好环境，从而为做好各方面工作创造条件。人文社会科学类的研究单位，往往存在评价标准客观性差的问题，在这种情况下，实行学术民主具有重要意义。少数人评多数人往往难以服人，让多数人来评可以避免许多矛盾。


　　科研院所的党组织一般规模适度，完全可以就重大问题由全体党员或者进一步由全所大会做出决定，加入中央提倡的、有的地方先行一步的民主建设，发展自下而上的民主，从而调动党员的政治热情，通过扩大党内民主落实党员的民主权利，促进党的各项事业。这尤其应该成为科研事业单位加强和改善党的领导所必须关注和认真解决的重要问题。共产党的主要政治优势在于密切联系群众，一切依靠群众。共产党的力量之源就在于完善民主制度，让大多数群众决定自己的事情。在这方面，科研事业单位应该走在全国前面。

二、 人民当家作主的经济基础与认识腐败的政企关系角度

　　反腐败必须从制度建设着手好像已成为不少人的共识，但是有哪一种制度能完全避免或者消除腐败吗？事实证明是没有的。腐败猖獗的地方也并不是缺乏制度，而是制度形同虚设，“制度”健全了而且要能发挥作用才能减轻腐败。

　　既然美国等西方国家的民主政体也不能从根本上消除腐败，那又有什么理由主张中国进行以美国为榜样的政治体制的根本变革呢？我们为什么不能有出息设计出比美国更好的制度呢？卡斯特罗说古巴没有腐败，我们为什么不能重视古巴的经验呢？

　　腐败为什么成为世界性的问题？中国的腐败为什么愈演愈烈？我们要对腐败现象有个正确的认识，首先要对腐败的根源有清楚的认识。只有找准了腐败的根源，才能对症下药，制定出得力的反腐败措施。无序的市场经济只能产生腐败和经济上的低效益。[1]这种认识可谓切中肯綮。腐败的主体是由政府与企业之间的制度安排造成的，正是由于政企分开，企业为了获得政府的服务与方便才腐蚀政府官员、使腐败愈演愈烈的。在政企不分的条件下，企业是政府的，企业遇到的困难政府是作为问题来解决的。政企分开后，政府该为企业做什么是不明确的，企业遇到求助于政府的困难时官员们就作为“寻租”机会来对待了。在既有政府的企业又有非政府的企业的情况下，由于政府的企业比较按规矩行事，而且仗着是自己人不给官员好处，得到其他企业好处的官员为了自己的私利也就不管“自己人”死活了，结果就出现许多产品物美价廉的国有企业竞争不过产品质次价高的私营企业的现象。所以只要实行市场经济体制，不管多么严刑峻法，腐败都是不可避免的，在中国的转轨过程中，腐败被认为是“润滑剂”也就是自然而然的。古巴也正是因为没有进行这种改革才得以幸免的。


　　认识到这一点，为了反腐败要怎么“改革”就是清楚的了。我们要沿着公有制为主的方向完善我们的制度才能最终消除腐败。公有制极大地缩小了腐败的空间，群众运动也有力地遏制了腐败分子的嚣张气焰，这才是反腐败最有效的措施。我们所需要做的是使公有经济有活力、群众运动有秩序。贪官污吏最怕的可能还不是法制，而是真正的人民民主，群众能够起来了，腐败一定会被吓回去。


　　腐败人人痛恨，但是关于反腐败流行的大多是人云亦云的老生常谈，都停留在怎么治标好看一些上，离治本之道相去甚远。如果不能从政企关系的角度认识腐败，窃以为再怎么反腐败也就是五十步与一百步的差别而已。

三、“纳税人说”有害于人民当家作主

　　这些年来，我们对西方的东西不加批判地接受的太多了。社会科学领域的许多东西是不能一味地拿来，不管自己的实际情况加以顶礼膜拜的。“纳税人说”是其中一个尽管显得高深、主流，实则并不适合中国的情况、甚至会对中国造成危害的观点。


　　“纳税人说”是西方政治学国家理论中解释政府与国民关系的一种视角，这种观点认为，代议制民主政体下的政府是由纳税人养活的，政府要对纳税人负责，纳税人有权监督政府。这种观点把政府与国民的关系建立在金钱关系之上，内涵的逻辑就是说政府是由有钱人、富人供养的，政府要多为他们服务。事实上西方国家的中央政府与地方政府也确实是操控在富人手中的，在制定公共政策与配置公共资源时是向富人倾斜的，所以我们常常看到仅仅一街之隔，富人区与贫民区的公共设施与治安状况不啻天壤之别。再进一步推论，“纳税人说”意味着富人养活了穷人，政府对穷人的救济等于是富人对穷人的施舍，是富人花钱买平安。我们都知道，富人再能干不剥削穷人也是不可能富的，所以“纳税人说”既是反动的，又是颠倒黑白的。


　　根据新型的国家学说，新型的人民政权是真正属于人民的，人民直接参与国家事务的管理，政府不再是外在于人民、在人民之上的，政府靠组织人民通过劳动开发资源创造的一部分财富维持运转。在新型人民政权下，人民通过推举代表参与决策行使管理国家事务的权力，监督的重要性不如代议制政府那么突出。人民自己当家作主，在国家领导层有了普通工人、农民与知识分子的代表，因此人民群众焕发出极大的热情，干各项事业的积极性都大大提高了，这才是政府有效地行使权力、极大地提高工作效率的根源。


　　理论上的说法是经济基础决定上层建筑，说白了就是“受人钱财，为人消灾”。要使政府成为大众的政府，就不能从纳税人与政府的关系去界定政府的地位与功能。“纳税人说”之下的政府必然是精英主义的、为少数富人与利益集团服务的。政府为了维持平民本色、不受制于富人，就必须注意发挥好经济职能。按照新型政权理论，政府是应该办好企业的，是不必与企业撇清关系的，这样政府才有本钱办好公共事业，为人民谋福利。政府需要解决的问题是如何办好企业，哪种政府都不可能不管企业死活。办不好企业就乱抓救命稻草是无能的表现。可能是受到“纳税人说”的影响，有的地方把多年积累起来的家底当作包袱甩掉了，当官的去傍大款去了，轻松自在是轻松自在了，但是却无力办一些集体事业了，民富政府穷，当官的应该回过味来了吧：看大款的脸色滋味不好受，作为政府不能仰仗于“纳税人”。

　　我们搞了这么多年社会主义，在大多数群众中社会主义的观念是深入人心的，这是我们的优势与立足点。我们需要完善的是人民政权理论及其运行机制，不是一个“纳税人”的政府。人民政府曾经取得了令世人震惊的业绩，更加完善的新型人民政府（而不是改变了性质的“纳税人”政府）必将取得一个个新的更大的胜利。

四、从实际出发 依法理治国

　　十七大报告提出，“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。怎样把坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一起来，需要我们在法治道路上认真探索，创新符合中国国情的法治道路。


　　中国的法律大多数执行不了也许是许多人达成的共识。这种现象反映了我国法制建设的现状，我们面临着非常尴尬的境地，一方面感到许多问题无法可依，需要加快立法进程；另一方面已经制定的法律又得不到执行，法律的尊严得不到维护。曹锦清在《黄河边的中国》里曾写道，有位乡党委书记觉得这些年来国家制定的有些法律、法规不符合农村的实际情况，超前得根本无法执行，上头的立法者对下面的情况不甚了解，似乎总想越先进越好，操之过急。[2]这大概是法律执行不了的主要原因：立法超前。法律执行不了还有一个原因就是司法乏力，这表现在由于法院人力有限，有些起诉得不到受理，因为大案要案都把他们搞得焦头烂额了；还表现在由于强制执行力度不够，生效判决执行难。


　　分析法律执行不了的症结，可以看出我们走入了一个误区，就是以为依法治国是依法条治国，对于法律没有明文规定的就以为需要制定新法律。其实依法治国最根本的是依法理、法治精神治国。如果不拔苗助长，法律制度总是赶不上社会生活的，对于新现象难道非要等到法律出台才加以治理吗？


　　我们要知道，法治本身并不是目的，法治只是手段，维护社会秩序才是目的。只要能达到维护社会秩序的目的，不是法律越多越好，约法三章能够解决的问题就不需要四章，法律要简明易懂、让普通群众清楚明白才能成为他们自觉的行为规范，我们不需要成为法律化社会，让法律成为专家们的“技术”与谋生手段。


　　美国《主流》月刊创刊号发表了美国律师林晓云的文章，认为“美国的确是一个高度法律化的国家”，但是“不愿说高度法治化，因为美国的‘法’固然是很发达，但是否达到治的水平还很难说”。美国式的法律化国家显然不符合我国国情，法律执行不了的现实昭示我们要走自己的路。


　　例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的贯彻实施取得了一些成效。为了进一步加强和改善党对农村工作的领导，巩固农村基层基础工作；为了扩大农村基层民主，保障农民当家作主，促进农村发展和稳定，适应农村发展的新形势，对这部法律进行必要的修订也是大势所趋。


　　关于该法名称的科学确定。有人认为，从严格和科学的意义上来讲，现行《村委会组织法》，应更名为《村民自治组织法》。理由是，在农村基层行政村一级，能够用来使村民实现自治的组织，不仅只有村委会这一组织，而且还有包括村民代表大会组织、村党支部（或党委）组织以及像由浙江武义后陈村根据中央2005年17号文件精神所创设的被人们称之为村级第三驾马车的村务监督委员会组织等在内的多个组织。从目前中国农村现实政治状况来看，村委会组织在由上述多个组织所形成的村民自治组织体系中，又只能是使自身实际居于其中一个非常低微的自治地位，使自身在其中实际具有一个非常微小的自治权能和作用。在这种情况下，如果把实际具有村民自治组织性质的一部国家法律，单纯的定名为《村委会组织法》，不仅不严格、不科学，而且不便于人们真正做到依法科学的具体操作。


　　我认为，我们首先应该明确的是，自治本身并不是目的，它要服务于建设社会主义新农村这个大局。从实际情况来看，社会主义新农村建设取得突出成绩的地方，并不是村民自治搞得比较好的地方，而是党组织比较坚强有力、发挥出战斗堡垒作用的地方。所以，与其他组织相比，党组织不能不居于主导地位，这一点在《乡村治理法》中应该得到明确规定。无论是村委会、党支部，还是其他基层组织，都是实行乡村治理的机构，各地可以根据自己的情况，确定主要是哪个机构起主要作用，不一定千篇一律非要有个村委会。


　　根据在山东威海的调查，有人反映，“村委会在农村基本没有什么作用”，“有没有村委会，现在来看没有什么区别”。村委会选举，要给钱才有积极性参加，要家族势力强才容易当选，而且选出的往往不是能力强的人。有人说，“选举？现在村里没有钱，基本上没有参加的。参加的人，态度也不端正。老想着选个还不如自己的，就怕别人比自己好”，“按照正理，应该选能带领大家共同致富的人，这样对村里和个人都好。但在农村不行，农民的仇富思想很严重，主要是怕他更好，农村中的普遍心理。都觉着，现在就比我好，当官了以后，有权力了，那不更有权了，更体面了。所以，都爱选不如自己的人”。有的镇大概就有20多个没有村委会主任的村，其中很多村都有十几年没有村官了。我们制定法律，如果只是从自己的美好愿望出发，而不是从现实需要出发，就会脱离实际。


　　现行《村委会组织法》的主要弊端是，不适应普遍情况，在有些情况下形同虚设，有些地方是一身二任，实施效果不理想，导致村委会和党支部的关系比较微妙。按照农村几十年来政治实践形成的惯例，村党支部要对村庄实行政治、思想和组织的领导，实际上是传统的村级权力组织的核心。《村委会组织法》遵循了这种政治传统，确认了基层党组织的“领导”核心作用。在许多地方，群众选举的村委会所体现的“自治”和任命的“党的领导”的冲突，在实际运行中难以回避。湖北省潜江市这个全国村民自治模范市、湖北省村民自治模范市，在1999年组织法正式实施后近三年间，乡、村之间矛盾重重，屡生事端，让当地民政局官员既难堪又头疼。原因主要在于，《村委会组织法》实施以后村主任的地位得到了明确的法律规定，而且拥有民意基础，这对于村支书的地位来说，是一个严峻的挑战。尽管在立法之前，制度设计者对于“两委”关系也有过激烈讨论，但是终究难定高下，只能含糊地规定党处于领导地位，支持村委会依法自治。至于怎么领导，在实践中如何掌握，理解起来就五花八门。


　　为了解决“两委”关系，基层有很多可贵的探索。目前全国很多地方比较普遍的解决之道是“一肩挑”，或者也有叫“双肩挑”的——都是指村主任和党支书一个人挑。实现“一肩挑”也有两个途径，一是鼓励支书参加村委会主任竞选，竞选成功理所当然就“一肩挑”了；一是在支部改选中，把竞选成功的党员村主任推选为村支书。


　　《村委会组织法》的修订要着眼于农村的大发展，照顾少数发展快的地方，为特殊情况留出空间。例如可以为那些明星强村规定明确的法律地位。在县级管辖范围内可以设置直辖村、县直管村，其法律地位与乡镇相同，实际上相当于在县里增加了计划单列单位。这样实际上也就是扩大了县的管理幅度，缩小了乡镇的管辖范围。这样是有利于理顺强村与其所在的乡镇的关系、调动强村领导人的积极性的。

　　
　　如果《乡村治理法》能够被接受，村委会组织问题可以作为其中的主要部分。我们的目的是把乡村治理好，不是非要推行某种形式的自治。在党的领导下就能解决的问题，最好不要再画蛇添足。